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    九五至尊vi95992222

    來源:光明網 更新時間:2015-06-17  閱讀:人次

      本屆政府將簡政放權作爲開門的“第一件大事”和全面深化改革的“先手棋”,逐步取消下放行政審批事項。截至2014年8月底,中央政府先後取消下放行政審批事項7批538項,政府的職能更加明確,改革的紅利不斷釋放,市場活力和社會創造力得到進一步激發。同時,也必須要看到簡政放權在實踐中還存在權力下放不到位、行政效能提升不明顯等突出問題,政府對信息技術手段的密集和戰略性應用對于促進政府管理創新意義重大,思考如何運用信息化手段保持制度的剛性,促進形成關系有序、配置合理的行政權力結構體系,對于推動我國的簡政放權實踐有著重大的意義。

      一、當前簡政放權存在的突出問題

      (一)頭轉身不轉

      一些地方簡政放權工作落實仍不到位,往往是“上面雷聲大,底下雨點小”。有的審批權中央取消了,地方又撿起來,機關下放了,行業協會又接起來,有些地方甚至專門做了改革的“典型”、“景點”,給上級彙報很“好看”,但實際上中央的很多政策沒有真正落地。結果是“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了累”的行政審批事項依然存在。例如“開個店爲啥還要看婚育證明”的報道,說明法規審查制度的虛置化導致嚴重滯後且異化的法規在多年竟沒有能得到修改和廢除,被媒體批爲“僵屍規定”。另外,我國社會組織發育不健全,還不能很好地承接政府轉移出來的職能,行業協會和中介機構審批服務不規範等現象仍然廣泛存在,甚至演變成爲事實上的行政權力主體的“二政府”。四川政協委員出示的垃圾發電項目的“行政審批長征圖”,屬于政府部門的僅有20多個環節,涉及的中介服務事項,卻多達40多項,因此必須要注意簡政放權別讓“紅頂中介”截留。

      (二)家底不清楚

      各級政府擁有衆多的職能部門,同級政府中不同部門之間針對同一管理對象行使權力,同一性質的行政權力被配置給不同的管理部門,構成了繁雜的行政系統。有的地方部門沒有對行政權力進行全面清理規範,不知道本單位到底有多少行政權力,沒有搞清楚行政許可審批與非行政許可審批的區別,也沒有理清行政審批與備案、資質資格認定等之間的關系。此外,各地對于行政權力的拆分力度、標准也不一致。一項法定權中的部分執行權,下級部門實際上還是用不了這項權力,統計口徑的不一致導致各地各部門公布的權力事項加起來甚至會超過中央公布的總數。

      (三)“中梗阻”難疏導

      任何體制化的因素都會受到人格化因素的沖擊,地方行政機關出于行政效率、地方利益、緊急事態等的需要經常出現不正常的“另類設權”,國務院部門下放的一些權力,被地方政府截留,出現了放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放、這邊減那邊增等種種“中梗阻”現象。一是放權不到位,例如給海島城市下放草原經營許可、向缺煤地區下放煤炭開采類許可事項等,看上去權力不少,實際上有權難用。二是放權有水分,把含金量低的事項取消和下放,對含金量高的抱著不放,有的是“卸包袱”,只把管理難度和責任大的事項下放。三是放權不徹底,受理權放了,終審權緊攥手中;決定權放了,發證權卻不放。

      (四)放管有脫節

      “監管是短板、放管有脫節”的情況普遍存在,一些地方和部門“會批不會管”,有的“對審批很迷戀,對監管很迷茫”,對加強事中事後監管研究不夠,辦法不多。很多部門和人員長期習慣通過審批和處罰實施管理,現在審批事項減少了,行政處罰規範了,就不知如何管理,甚至不願管理,出現消極懈怠現象。有些領域的監管力量不足,有些領域的監管體制不順,權力尋租、滋生腐敗的現象仍然存在。監管是本次審改成敗的關鍵,本屆政府既要解決好監管曆史欠賬問題,又要面對一年多來大規模行政審批事項取消和下放後可能帶來的後續監管問題。

      (五)“最後一公裏”不通暢

      當前,簡政放權關鍵環節和重要領域都已經進行了大刀闊斧的自我革命,但在改革的“最後一公裏”,即改革惠及于民的落實環節仍然不暢通,門難進、臉難看、事難辦、審批時間長、流程多、排長隊、一些地方部門審批自由裁量權過大等問題仍然沒有徹底解決,大大影響了政府辦事效率和簡政放權的效果。在簡政放權的過程中,“最後一公裏”往往是最爲關鍵的步驟,倘若“最後一公裏”不暢通,即使之前的九十九公裏付出了諸多努力,仍難讓公衆滿意。

      二、電子政務推動簡政放權的主要做法

      如何促進中央政策和部署在基層落實,確保簡政放權的措施落地見效,是各級政府當前亟需解決的問題。近年來,江蘇、黑龍江、廣東、湖北、四川等地在全省範圍內先後建成了統一的行政權力平台,確定了包括行政權力庫、網上政務大廳、行政權力運行平台、行政監察平台和政府法制監督平台在內的“一庫四平台”總體建設框架,實現了全部權力事項“在平台中規範、在陽光下運行、在網絡上監察”,各地積極運用電子政務手段,在進一步推進簡政放權,破解上述政策落實中出現的五大問題方面進行了有益探索,取得了積極成效。

      (一)構建行政權力庫

      1.梳理權力事項。江蘇省按照依法科學、全面梳理、重心下移、精簡權力的原則,各級行政機關依據現行法律法規,對本單位行使的行政許可、行政征收、行政處罰等各類行政權力事項進行全面梳理,同級政府法制部門依法進行審核確認,對沒有法律法規依據的職權一律清理。通過梳理權力清單,建立“行政權力庫”,摸清了政府行政權力分布、結構等權力“家底”,界定了權力邊界,截至2013年底,省平台彙集省、市、縣三級部門辦件4141萬多件,其中行政許可439萬件,行政處罰729萬件,非許可審批207萬件,其他行政權力辦件2765萬多件,涉及省市縣三級2877個部門。

      2.統一編碼管理。在梳理權力清單的基礎上,江蘇、上海、四川等地編制了專門的行政職權目錄,對權力清單中的所有行政權力事項逐項統一編碼管理,使每項行政權力都有了唯一的“身份”,同時明確規定凡未經核定、沒有編碼的行政權力一律不得行使,有效杜絕了一些行政權力“故意隱藏”、“改名換姓”、“明放暗不放”、“轉移審批”等“中梗阻”現象。

      3.統一上網公示。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》有關規定,江蘇、上海等地將梳理後的所有行政權力事項通過政府門戶網站向社會公布,統一曬出權力清單,公開接受社會監督,確保行政權力依法、公開、規範運行。以梳理權力事項爲基礎,統一曬出權力清單,發現識別原來的不作爲、亂作爲、慢作爲等問題,清單之外,再無權力。

      (二)建設行政權力運行平台

      1.科學編制權力運行外部流程。從方便群衆辦事、有利社會監督出發,優化權力運行流程,簡化辦事程序,在梳理形成權力清單的基礎上科學編制權力運行流程圖,對行政權力事項逐項確認行使依據、內容、程序、時限、責權等,並將過去紙質方式運行的所有要素、流程全部電子化,做到流程清晰、權責明確。行政權力基本信息及外部流程圖,經本部門審核後報同級人民政府法制機構審核確認。

      2.權力事項辦理全程網上運行。有了外部流程圖,還需要有內部流程的約束和規則,通過制定內部流程圖及裁量基准,並明確要求未上網辦理的權力事項一律不得行使,真正將所有權力運行納入閉環管理。內部流程圖及裁量基准,經本部門審核後報同級人民政府法制機構備案。行政機關工作人員均在網上審閱材料,填寫意見,制作文書,作出決定,從而避免了權力的“體外循環”。

      3.權力足迹全程留痕。權力運行過程中的每個環節、每個崗位、每個工作人員操作時間和內容均記錄在案,全程留痕,杜絕將網上辦理變爲事後登記,實現了權力運行全過程網上可查可控,避免了人爲因素幹擾,有效遏制了權力的濫用。同時,權力事項如果發生變更,需要經由法制辦審核,而且原有的權力事項也不能刪除,每次修改的痕迹都會在行政權力平台中保留。通過系統我們可以了解辦件的處理人員、處理時長、處理意見等全流程信息。

      (三)建設行政監察和政府法制監督平台

      如果說清理權力事項、建立行政權力庫、編制權力運行流程圖、推動行政權力事項網上公開透明運行是“執行”,那麽電子監察就是“監督”,是真正建立簡政放權長效機制的關鍵一環。

      1.制定網上監察規則。根據行政權力事項的分類和業務辦理特點,制定網上監察規則,明確時效異常、流程異常、內容異常、裁量異常、廉政風險點異常等電子監察內容。對每一項可能發生異常的內容,都設置了預警、報警規則,並固化到行政權力庫中。

      2.全程監控權力運行。電子監察自動采集查看行政權力行使過程,對權力行使的時效性、流程合法性、上網信息的完整性等監察監控內容自動發現、提醒、督辦,對異常情況、辦理時限等實時監察監控,對違反規定的流程異常、內容異常情況進行預警、報警,截斷了“暗箱操作”、“走後門”、“找關系”的渠道,及時發現並糾正工作中的失誤。例如,江蘇省發展改革委通過電子監察系統發現,在組織的一次項目評審工作中,一位專家僅用59秒就看完了59頁的標書,最終決定不采用這位專家的審核意見,同時將他剔除出評審專家庫。

      3.壓縮自由裁量空間。對于行政處罰的自由裁量權進行了細化,針對不同違法情形分解爲相應處罰檔次,並在系統中進行量化管理,根據處罰案情自動“對號入座”,從而減少了執法人員自由裁量的隨意性。比如,以江蘇省南京市建委“未領取施工許可證擅自施工”行政處罰項目爲例,法律規定是按工程造價的1%~2%進行處罰,彈性空間很大,南京市將處罰細分爲11個檔次、85種情形,並固化到行政權力平台系統中,辦案人員只要將違法行爲、情節等相關客觀要素輸入,就能自動比對並生成處罰結果,使自由裁量不再“自由”。

      (四)打造網上政務大廳

      1.加強與物理政務服務大廳結合,大力推進行政權力事項網上辦理。江蘇、上海等地結合本地區實際情況,將行政權力平台與政務服務大廳進行無縫對接和有機融合,形成了“窗口受理、網上辦理、窗口反饋”的工作機制,實現了網絡平台和物理大廳的緊密聯動和信息共享。據了解,江蘇省依托行政權力平台,政府部門辦理行政事項的時間普遍比法定時限縮短了一半以上,全省行政許可、非許可審批等辦理時效比2009年提高了83%。江蘇省南京市行政權力平台開通訴求渠道,讓社會公衆廣泛參與公共事務的決策、管理和監督,實現了政府和人民群衆互動,融洽了幹群關系,群衆對政府工作實時評價滿意率從82.2%上升到99.9%。

      2.注重向基層拓展服務。各地努力在打通爲民服務的“最後一公裏”上下工夫,積極拓展、不斷推進向村鎮、社區網上政務服務,建立上下聯動的政務服務網絡。通過直達村一級的便民服務中心網絡平台,群衆辦事可以做到“小事不出村,大事不出鎮”,“只進一家門,辦妥所有事”。

      三、取得的成效與啓示

      以電子政務爲抓手,促進了行政權力結構的合理化、行政權力運行的規範化、行政權力效能的服務化和行政權力設定的科學化,有效推進了簡政放權和職能轉變。

      (一)行政權力結構合理化

      行政職權設置隨意、依據繁雜、歸屬不清,是導致行政行爲不規範、行政權力濫用的重要因素。[6]因此,權力的科學設定是依法治國的重要前提,權力的合法設定是權力運行規範化的前提。通過建立權力清單制度,摸清權力底數,可進一步規範政府部門的職責權限,形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的政府職能體系,爲進一步激發經濟社會發展活力提供體制機制保障。

      清理的行政权力事项,是指由法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为,包括行政审批(含行政许可、非行政许可审批)、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用、其他行政权力等10类。制定政策法規、发布行政决定和命令等抽象行政行为,以及政府层级之间、部门之间及其内部管理职权等不列入权力清单。按照进一步简政放权,加快转变政府职能的要求,对行政权力进行全面清理,区别不同情况,合理确定权力的保留、取消、转移、下放、整合、加强、限制等。

      (二)行政權力運行規範化

      行政權力網上公開透明運行更加注重對行政權力行使過程的公開和制約,通過授權制約、程序制約、審查制約、責任制約等機制設計保障了公共利益不被部門利益和個人利益所扭曲和異化。電子政務手段固化了行政權力,對政府依法行政建立了一套剛性程序,並對權力行使過程進行全程跟蹤、全程留痕、全程監督、限時辦結,使得各級行政機關權力運行軌迹公開透明,行政權力全部實現網上陽光運行,行政審批從“人際關系”變爲“人機關系”,斬斷了權力尋租、滋生腐敗等利益鏈條。

      (三)行政權力效能服務化

      建設行政權力平台是依法規範權力運行,將權力關進制度籠子裏,但最終目的是依托行政權力平台,爲所有社會群體和階層提供普遍的、公平的、高質量的公共服務,不斷提升爲民辦事的效率和質量,提高政務服務水平,通暢“最後一公裏”。行政權力平台爲推進簡政放權提供了全新高效的載體,所有的行政權力事項辦件都要在規定時限內受理、辦理和反饋,所有辦事環節以圖表方式清晰顯現,時效考核以秒爲單位精確統計,並做到全程留痕保留,有效促進了政府服務群衆的效率和水平,也進一步改善了幹群關系。

      (四)行政權力設置科學化通過對各地行政權力平台運行的數據進行統計分析和數據挖掘,可爲領導同志提供很多有價值的決策信息和決策依據。比如,江蘇省淮安市清河區行政權力事項中屬于行政許可的有60項,屬于行政處罰的有917項。然而通過對行政權力平台的數據進行分析發現,2013年以來清河區行政許可實際辦理1499件,行政處罰只辦理7件。對于類似行政處罰等長期不用、“有名無實”的權力可以考慮取消或進一步下放。再如,通過行政權力平台運行記錄統計,江蘇省淮安市某縣水利部門編制30人,行政權力事項15項,一年辦理事項500件,有的權力事項一年甚至只辦理了幾件。而該縣農委部門編制25人,行政權力事項12項,一年辦理事項3000多件,遠遠超過水利部門工作負荷。通過這些數據比對可以看出,當前部分行政資源存在浪費或配置不合理,這爲未來進行行政機構改革提供了決策參考。

      四、思考和建議

      技術與制度的變革是經濟社會發展的兩大推動力量,經過多年的建設與發展,中央和地方各級政府的電子政務水平逐步提高,電子政務已成爲各級政府部門治國理政的基礎設施,政府對其依賴也越來越強,是政府履職和管理創新的重要支撐,並有效推動了簡政放權和政府職能轉變。當前須總結各地在行政權力公開透明運行、網上行政審批及權力清單制度等方面的經驗做法,加強行政權力公開透明運行工作的頂層設計和整體規劃。

      (一)確立行政權力體系。中央政府在簡政放權這一進程中始終扮演著主動推動者的角色,是自上而下的一種重新定位政府權力的結果,各地也爲改革探索、積累了成功經驗。應完善頂層設計與地方創新的互動,從國家層面確立行政權力平台體系建設,構建中央、省、市、縣、鄉、村六級政務服務體系,在中央和地方選擇有積極性的單位進行試點,逐步在全國推廣。統一政府權力事項梳理標准、編碼規則和技術規範要求,包括權力事項數量、名稱、類別、法律依據、內外流程圖等,厘清各部門、各級政府的權力職責,全面推進權力標准規範建設。

      (二)推进统一政务服务。建设统一的政务服务平台,实现全国跨区域跨部门的政务服务汇聚整合,在线交付、评测反馈以及权力运行制约监督的标准化,以信息化手段促进各职能部门创新服务模式,不断推动服务型政府建设。一是从政务服务提供的便利化需求出发,各地区各部门持续推进网上政务服务平台建设,创新政务服务交付模式,积极创造条件有序推进行政审批等管理服务的全电子化交付;对于不具备全电子化交付条件的政务服务实行O2O(Online To Offline)交付模式,线上受理、预约,线下审核办理,线上线下有机结合、充分互动、高效闭环实现整合交付。二是从政务服务的协同化需求出发,建设全国证照联网应用,通过电子证照生成、电子证照共享、电子证照管理、电子证照校验、电子印章信任链等系统建设,建成贯通全国的证照共享服务应用,为各级政务服务平台和政务部门应用提供电子证照支撑服务,公众办事时由相关部门调取相关的资料和证明,消除公众跑部门开证明的困扰。三是采集有关政务服务的评价信息,统计分析后形成系列化评测信息产品,由综合部门反馈给纪检监察、审计等相关监督部门和地方政府办公厅/室,逐步形成政务服务持续改进的内部动力机制。

      (三)整合行政權力數據。從國家層面整合協調部門信息資源,強化部門合作共享,有效解決垂直部門自建系統與行政權力平台融合問題,打破部門系統之間的壁壘,實現部門間的數據共享和系統無縫對接。網信辦、中辦、國辦等綜合部門充分發揮統籌協調作用,促進數據需求部門同數據生産部門的溝通協商,確認共享信息的有效需求,並建立信息共享情況通報制度、信息共享督促檢查制度和信息共享考核制度,形成跨部門行政權力信息共享推進的長效工作機制。

      (四)完善體制機制環境。加快電子證照、電子檔案、信息共享等信息化相關立法,確立電子憑證的法律地位,解決電子申請有效性問題、申請材料電子化問題、政務服務交付物電子化及效力問題等。理順電子政務建設管理的協作框架,明確建設部門的主體地位,優化項目投資體制,建立電子政務績效評價體系,圍繞社會需求,將網上政務服務作爲重點內容,與政府績效考核硬性指標相結合,不斷促進簡政放權和服務型政府建設。